朱彤：半遮半掩對改革沒有任何好處|油氣改革解讀
2017-06-01 10:55:51
摘要：5月21日晚，新華社發布“中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》”新聞稿，簡要介紹了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體方向和主要任務。
5月21日晚，新華社發布“中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》”(以下簡稱《意見》)新聞稿，簡要介紹了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體方向和主要任務。
朱彤 中國社會科學院工業經濟所能源經濟室主任
除了這個被迅速大量轉發的新聞通稿，油氣體制改革方案的原始文件并未同步公布。業界翹首以盼、公布時間屢屢推遲的油氣體制改革方案以這樣一種與眾不同的方式“亮相”，真正是“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”。
事實上，這種半遮半掩的做法對改革本身沒有任何好處。因為油氣改革并不只是能源管理部門與市場中現有主要企業之間的互動，同樣也影響到油氣市場“潛在進入者”的相關決策，只有盡早全面公開改革文件，并盡快制定和發布相關細則，才能更好地調動各方力量參與改革，推動改革。我國的多數改革方案內容一般都比較“原則”，而這次通稿新華社新聞稿方式發布的油氣體制改革方案的內容就更加“精煉”了。這也給各方解讀者提供了很大的“自由發揮”的空間，從“毫無營養”的批評到“全面改革”贊揚都有。
筆者不打算做過度解讀，僅根據目前公開的有限信息談三個問題：一是油氣政策的核心目標;二是改革給潛在進入者帶來的市場機會;三是油氣改革的市場化的真實前景。
一、油氣政策的核心目標依然是能源供應安全
從已經公開的信息看，這次《意見》的內容非常全面。“市場”與“政府”的作用，“油氣勘查開采、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價”等產業各個環節的改革，“企業、市場、政府”之間的利益關系，“安全、高效、創新、綠色”等各種目標都有提及，可以說是面面俱到。
但綜觀全文，《意見》依然是把“能源安全”置于最重要的地位：不僅在新聞稿的多處提到要保障“能源安全”或“保證供應”，而且在改革的“安全、高效、創新、綠色”四大目標，“安全”置于首位。此外，在改革的六大原則有三個原則與“保障能源安全”或“安全供應“有關。
事實上，面面俱到，實際上是“該(重點)到的沒到”。因為我國石油天然氣長期以來的主要問題是：在位的油氣央企憑借行政壟斷+經濟(規模)壟斷雙重壟斷控制行業經濟活動，政府監管不力和干預過度、錯位并存，導致市場競爭范圍和效果非常有限。在這種情況下，要讓“市場在油氣市場真正發揮“決定作用”，必須同時解決市場開放、存量市場重構和約束在位企業行為三大問題。《意見》雖然在油氣產業的所有環節都提出了市場開放的原則性條款，但對關鍵的“存量市場重構”不置一詞，這實際上就把市場開放的效果局限于“增量市場”。在這種情況下，市場在位者與市場新進入者競爭的公平性和競爭效果可想而知。不過，在十八屆三中全會精神的“鼓舞”下，市場開放的程度，從而競爭效率較以前會有所提升，但這并不能實質性改變“能源供應安全為主，競爭效率為輔”的目標次序。
二、潛在進入者的市場機會僅限于油氣產業鏈的部分環節
《意見》新聞稿簡要描述了八個方面的重點改革任務，即開放上游、完善進出口、管道公平開放、下游競爭、定價機制、國企改革、油氣儲備、健全環保。不過，在“能源供應安全為主，競爭效率為輔”的目標架構下，在“大型國有油氣公司主導的主旋律中，對市場潛在進入者來說，最大的市場機會來自管網公平開放，其次來自國企改革。
油氣管網，特別是天然氣管網因具有自然壟斷性，公平開放和有效監管對上下游市場競爭和行業整體效率至關重要。而天然氣管網公平開放改革是到目前為止進展較快的一個領域。2014年以來，國家發展改革委和國家能源局先后頒布實施了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》，《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》等部門規章的頒布，加上天然氣價格改革的推進，對天然氣下游增量需求，特別是LNG點供市場發展起到了積極的推動作用，對社會資本進入該領域提供了較好的市場機會。此外，天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制確立和完善，也給社會資本提供一定的投資機會。
國企改革給社會資本提供的市場機會表現在兩個方面：一是國有油氣企業專業化重組過程中的混改機會，以及專業化重組給現有的民營油服公司帶來的市場機會;二是國有油氣企業剝離社會職能，出售非主業資產給社會資本帶來的投資機會。至于石油央企集團總部一級的“混改”，對社會資本來說是不是真正的“投資機會”，取決于國有資本管理體制改革的進展。
對油氣市場的潛在進入者來說，其他幾個改革領域的機會大小取決于后續是否有《意見》之外的改革措施出臺。比如，上游油氣資源的開放機會，完全取決于是否解決絕大部分存量探礦權和采礦權區塊為“三桶油”把持的問題;原油進口方面因為改革方針僅僅將開放局限于“原油進口使用權”，而非真正意義上的自由貿易。也就是說，只要原油在國內市場還不能成為自由貿易的商品，這一領域配置效率的改善就是有限的。
三、市場在油氣資源配置中發揮決定作用依然“任重道遠”
從1998年以來到十一屆三中全會期間，我國油氣體制基本上是按照“行政性壟斷+局部市場化”的邏輯演進。十八屆三中全會決議報告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方面“讓市場發揮決定性作用”后，市場化進程改革力度有所加強。《意見》把“市場化”從個別領域擴展到了油氣行業的所有領域，行政壟斷必然被打破。不過，對在位企業的經濟壟斷問題沒有任何說法。
而且，從目前所看到的《意見》所體現的市場化仍然是“不完全的”。因為除了中游管網外，關于上游和下游的存量市場公平競爭問題甚至沒有看到原則性的表述。沒有市場的決定作用，政府也很難更好地發揮作用。因此，市場在油氣資源配置中發揮決定作用依然“任重道遠”。改革能否真正使市場起“決定作用”，取決于油氣體制改革的主管部門能否后期推進中有效解決上述問題。（《中國能源報》朱彤）
