林伯強(qiáng)：電力體制改革地方主導(dǎo)是否可行？
2016-12-16 14:18:23
摘要：電力體制改革走到今天，殊非易事。新電改總體感覺是，出臺文件很多，實(shí)質(zhì)動(dòng)作不多，進(jìn)展比較緩慢。
電力體制改革走到今天，殊非易事。新電改總體感覺是，出臺文件很多，實(shí)質(zhì)動(dòng)作不多，進(jìn)展比較緩慢。
目前現(xiàn)有的電力系統(tǒng)雖然可能有許多問題，但至少從保證電力供給、電力安全、居民電力價(jià)格以及用戶滿意度等方面，都是很好的，要通過改革把這個(gè)系統(tǒng)做得更好，的確有一定風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)問題，公眾就會(huì)認(rèn)為還不如不改革。
現(xiàn)在是最好的機(jī)會(huì)
可以說，中國的電力體制改革比較擔(dān)心的兩個(gè)后果，一是電力短缺，二是電力價(jià)格上漲。
目前電力過剩的窗口期非常有利于推進(jìn)電力市場化進(jìn)程，電力過剩的時(shí)期，可以有很大的騰挪空間，但目前的這個(gè)窗口期能延續(xù)多久，我們并不知道。畢竟中國的人均電力消費(fèi)量還非常低，電力不會(huì)一直持續(xù)2%~3%的速度增長。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和以往的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，電力需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展均呈現(xiàn)周期性發(fā)展的特點(diǎn)，目前的過剩可能是周期性過剩，而不是長期過剩。從全球來看，發(fā)達(dá)國家的情況表明，一國能源電力需求增長出現(xiàn)拐點(diǎn)的時(shí)候，一般發(fā)生在人均GDP在2萬~3萬美元之間。目前中國的人均GDP僅為8000美元左右，因此中國電力需求低速增長，很可能經(jīng)濟(jì)調(diào)整周期的一個(gè)點(diǎn)，而不是一條線，而一旦電力需求再回升，市場偏緊，哪怕制度設(shè)計(jì)、市場設(shè)計(jì)得很好，改革就可能面臨困難，這是上一輪電力改革的重要教訓(xùn)。加上政府的改革決心，現(xiàn)在的這個(gè)機(jī)會(huì)應(yīng)該是最好的機(jī)會(huì)，各方必須盡可能利用這個(gè)時(shí)間窗口，盡快全面推進(jìn)電力體制改革。
電力市場化之后，電力價(jià)格必然有升有降。從以往經(jīng)驗(yàn)看來，電價(jià)下降一般沒有問題，政府對電力降價(jià)的容忍度比較高。可電價(jià)一旦上升將面臨什么考驗(yàn)，應(yīng)該怎么應(yīng)對，目前還沒有明確的說法，漲價(jià)之后是消費(fèi)者直接承擔(dān)，還是再走國家補(bǔ)助（國企虧損），目前都沒有機(jī)制性安排，而只是假定沒有這個(gè)問題。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，能源關(guān)系民生和經(jīng)濟(jì)競爭力，在降價(jià)的時(shí)候，哪怕是非市場化的舉措，也不會(huì)有人抱怨，比如煤炭276天的限產(chǎn)，但是面對漲價(jià)，以往政府的執(zhí)行力偏弱。目前我們新形成的你能源價(jià)格機(jī)制其實(shí)都沒有受到真正的考驗(yàn)，以成品油為例，其價(jià)格形成機(jī)制自2009年改革完以后，國際石油價(jià)格一直處于下降通道，如果石油價(jià)格再回到120甚至130美元的高點(diǎn)，會(huì)有什么問題？電力也是一樣道理，隨著煤價(jià)回升，電價(jià)可能會(huì)面臨挑戰(zhàn)。
不能各行其是
從具體執(zhí)行來看，目前新電改似乎主要由地方政府來牽頭推進(jìn)，現(xiàn)在看來存在一些問題。以省為基礎(chǔ)進(jìn)行電力體制改革，主要成果通過交易電價(jià)大幅度下降。地方政府是否從整體市場設(shè)計(jì)、較大范圍能源流動(dòng)資源配置的角度來考慮電改？直觀的說，他們可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況來考慮問題，希望把較低的電價(jià)轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去，這與電力改革要打破省間壁壘的初衷可能背道而馳。電力降價(jià)的好處顯而易見，可以將利益從中央往地方流動(dòng)，發(fā)電企業(yè)40%多是央企，實(shí)體主要是地方。在電價(jià)下降的情況下，對地方政府來說目前就是電力交易越大越好，這或許也是為什么很多地方政府對電改很起勁的原因。不過，一旦電力供給緊張，或者煤價(jià)再大幅度上漲的話，地方政府還會(huì)這么積極？會(huì)不會(huì)倒過來為市場化改革設(shè)置各種各樣的障礙？因此需要由中央進(jìn)行有效的頂層設(shè)計(jì)，電改必須能夠推進(jìn)協(xié)調(diào)區(qū)域之間的能源資源流動(dòng)和配置，在這些問題上，有必要對地方主導(dǎo)的改革進(jìn)行的強(qiáng)制約束。
改革就應(yīng)該允許有些地方成功，有些地方失敗，但是完全放手讓地方政府主導(dǎo)也帶來了許多問題。改革因地制宜的意思就是指，中國作為大國，難以在全國采用同樣一個(gè)模式，為此應(yīng)該在更多的地方做試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)最適合中國電力體制改革的模式。但這不意味著每個(gè)省都在電力改革的框架下，從本地利益出發(fā)設(shè)計(jì)方案。地方政府要GDP，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，都沒錯(cuò)，但是如果僅僅從地方自身角度來考慮問題推進(jìn)電力改革的話，就很難設(shè)計(jì)出比較完善的市場體系和機(jī)制。需要明確的是，改革共贏是個(gè)理論上和長期性的概念，短期不可能讓所有的相關(guān)方都受益，肯定要傷害到某些利益，因此只要政策制定者是秉持兼顧效率與公平的基本原則，不能兼顧誰受傷，誰不受傷。這就要求大家去適應(yīng)改革，不能反過來讓改革適應(yīng)大家。相關(guān)各方要認(rèn)清趨勢，即使有難題，也要克服，畢竟改革要適應(yīng)中國國情，但不是適應(yīng)某個(gè)集團(tuán)、某個(gè)地方的利益。總之，地方電力改革不能各行其是，甚至是可能是綁架電改，讓改革碎片化，必須要與中央的電力改革原則和頂層設(shè)計(jì)的精神保持一致，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入整體改革的大盤子統(tǒng)籌考慮，才能實(shí)質(zhì)性推動(dòng)改革進(jìn)程，并真正享受到改革紅利。
要給出明確預(yù)期
當(dāng)下，市場人士一直在關(guān)注具體交易規(guī)則。需要強(qiáng)調(diào)的是，電力交易類似于其他交易，需要很好的制度設(shè)計(jì)，才能保證公平公正公開，對于中國電力市場改革的設(shè)計(jì)而言，最關(guān)鍵的還是市場的兩個(gè)根本要素，電量和電價(jià)。
目前電力市場化改革的一些具體要素，以及改革進(jìn)程其實(shí)還是在政府手里，比如上網(wǎng)電價(jià)、終端電價(jià)、市場交易電量仍然是政府控制。由于對計(jì)劃電量“逐步放開”沒有約束，對市場交易來說，政府可以讓你做大，也可以讓你做小。這樣，電力市場交易就比較容易受經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。
在當(dāng)下，熱烈討論市場交易規(guī)則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，可能也沒有這個(gè)必要，因?yàn)閲庥泻芏喱F(xiàn)成規(guī)則機(jī)制可以借鑒，不必在這方面過于糾結(jié)。但是，對于中國以往電力改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，卻需要深入討論,，并形成成果。隨著改革推移，在制度上如何約定“逐步放開”計(jì)劃電量，一個(gè)有充分交易量的市場才真正有意義，沒有交易量的市場，即使市場設(shè)計(jì)天衣無縫，其意義何在？電力是比較特殊的行業(yè)，如何來假定政府將“逐步放開”計(jì)劃電量，還有，政府對電價(jià)市場化的容許度和約束，以及動(dòng)態(tài)的交叉補(bǔ)貼資金來源等等，都需要仔細(xì)討論。應(yīng)該對電改一些根本性問題進(jìn)行制度約束，比如“逐步放開”交易電量的具體比例和時(shí)間表，電價(jià)波動(dòng)極限和容忍度。
對相關(guān)部門而言，需要向社會(huì)明確政府的根本立場和主張，比如政府的電價(jià)市場化進(jìn)程、計(jì)劃電量如何逐步放開、政府宏觀電力改革框架和能否盡可能不用行政手段干預(yù)市場進(jìn)程，等等。應(yīng)該對上述核心問題給出明確的說法和時(shí)間表，并做出盡量不受經(jīng)濟(jì)形勢轉(zhuǎn)變而忽視改革承諾。惟其如此，才能讓各方對電力市場化進(jìn)程和電力體制改革形成比較好的預(yù)期，否則，對新一輪電力體制改革的未來，只能保持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。《能源評論》
