張國寶建言十三五規劃：中央財政債務水平還有余地
2016-11-25 14:46:10
摘要：2015年是全面深化改革的關鍵之年，同時也是“十三五”規劃制定之年。“十三五”規劃是實現2020年全面建成小康社會的關鍵舉措，“十三五”規劃如何制定引發各方關注。
編者按
2015年是全面深化改革的關鍵之年，同時也是“十三五”規劃制定之年。“十三五”規劃是實現2020年全面建成小康社會的關鍵舉措，“十三五”規劃如何制定引發各方關注。自本期起，本刊開辟專欄，特邀專家學者為“十三五”規劃建言獻策。
2015年是“十二五”規劃的收官之年，也是制定“十三五”規劃之年。世界經濟波詭云譎，油價和大宗商品價格下跌，地緣政治熱點此起彼伏，世界將始終處于不平衡的發展狀態，充滿競爭和挑戰。中國經濟從改革開放30多年來年均增速接近10%的高速增長期進入年增速7%左右的新常態。
中國雖然經濟總量成為世界上僅次于美國的第二大經濟體，但按人均收入水平計算，還是一個發展中國家，處于世界較低水平。產業結構、技術創新水平在世界上總體還處于中等狀態。如何使中國這艘經濟大船，繼續保持以較高的速度，持續健康發展，是“十三五”規劃的大課題。我提以下幾點個人想法。
建議一應繼續擴大有效內需
中國內生需求還有很大空間，我國經濟繼續增長仍具備條件，應繼續實行積極的財政政策，支持醫療衛生、養老服務、教育科技等薄弱產業發展，擴大有效內需。
建國65年，改革開放36年，中國的基礎設施已長足進步，超過一般發展中國家;煤炭、電力短缺的矛盾已基本解決，并出現了結構性的產能過剩。城鄉面貌已經大大改觀，個別大城市已呈現國際大都市的面貌。但發展極不平衡，新農村建設還任重道遠，城鄉發展不平衡，城市間發展不平衡，城市中高樓林立和城中村、棚戶區并存；醫療、養老、教育設施和經濟發展速度不協調，欠賬較多；管網系統老化，安全隱患多，急需改造；城鄉環境治理更加迫切；東西部在基礎設施方面的差距依然明顯。
這些不足恰恰可轉變為發展動力，這些領域需要進一步投入建設，是我們的內需所在，“十三五”在資源配置，資金投入，重點項目安排方面要向這些領域傾斜。這既是內需所在，也是我囯經濟繼續發展的動力。如果做到這一點，中國將會以更加現代化、更加繁榮、更加文明、更加強大的姿態展現在世界。
要實現對這些領域的持續投入，必須繼續實行積極的財政政策。為應對1998年的亞洲金融危機和2008年的國際金融危機，我國采取了積極的財政政策和適度寬松的金融政策。對此現在有一些批評意見，我個人認為這是針對當時形勢采取的正確措施。
通過這兩次擴大內需的政策，我國不僅成功地克服了兩次金融危機的影響，在世界上大多數國家受金融危機影響衰落的情況下，中國經濟反而取得了長足的進步。
在這段時期，中國迅速崛起為世界第一制造業大國，成長為世界第二大經濟體，這些成就和我們實行的積極財政政策和適度寬松的金融政策有很大關系。從后來財政收入和國民經濟整體效益看，財稅增收也完全可以覆蓋所發國債的規模，金融壞賬率和失業率要低于金融危機發生前的水平。中國克服這兩次金融危機的經驗再次證明發展是硬道理。
現在有些批評意見，認為我們當前一些行業的產能過剩與積極的財政政策和寬松的金融政策有關。的確我們現在有些行業產能過剩，調整面臨很大壓力，造成這種情況與此政策有一定關系，也有其他因素。但與取得的成績和當時采取擴大內需的政策的必要性相比，成績遠遠大于出現的問題。
我們應該總結經驗，把積極的財政政策運用得更加穩妥。相比較，1998年以發行國債為特征的積極財政政策（5年共發行6300億元）比2008年的4萬億元要更具體和更有針對性，運用領域的選擇也較為妥當，主要用于基礎設施和需要財政資金的領域。
“十三五”需要加強的欠賬較多的醫療、養老、教育、城鄉基礎設施建設等領域除調動社會資金外，還必須依靠財政資金的投入。所以采取類似1998年發行財政國債，定向投入這些社會事業領域是必要的，但投向面不能太寬。我們的中央財政債務水平還有一定余地。
建議二絕不能削弱制造業的地位
我國在制造業總量上已經處于世界領先地位，許多工業門類的產能、產量都遠高于其他國家，例如鋼鐵、建材、紡織、家用電器、一般機械制造業等傳統制造業領域產量居于世界第一。制造業產品代替了農副產品，成為中國的主要創匯來源。制造業也是吸收就業的重要領域。但自主創新能力（專利數和技術含量）、知名品牌、跨國企業實力、能耗水平、勞動生產力等指標與發達國家相比還有差距。
制造業不少行業目前產能過大，能耗較高，有的還帶來環境污染，急需進行結構調整，產業升級。我國第三產業在國民經濟中占比低于發達國家，應該發揮第三產業吸納勞動力多、能耗低、污染少的特點，鼓勵服務業的發展。但這不表明要降低我國制造業的重要性，相反制造業是強國之本，是綜合國力的重要體現，我國從落后的農業國發展成今天的制造業大國來之不易，是近代史以來無數仁人志士的夙愿。
有一種說法，說康乾盛世時中國GDP世界第一，但這沒有使中國成為世界強國，反倒屢遭明治維新后日本的侵略。洋務運動喊出“師夷之長以制夷”，要向洋人學的是科學技術和制造業，尤其像中國這樣的人口大國，光有發達的農業和服務業還不能算強國。今天中國擁有了門類齊全的工業，是幾代人持續努力的結果，世界上也僅有少數大國擁有這樣的實力。
“十三五”要調整制造業結構，從制造業大國向制造業強國邁進，保持制造業在世界上的競爭能力才能使中國真正成為世界強國。我們在強調調整產業結構、提高服務業比重的同時，絕不能削弱制造業的地位。相反要繼續加強制造業，在弱項、缺項上趕上世界先進水平，重點要放在半導體芯片產業、數碼技術、先進制造、納米科技、新能源汽車、機器人等領域，淘汰落后產能，提高產業檔次，繼續保持在鋼鐵、紡織、家用電器、機械制造等傳統產業的優勢。
鞏固在軌道交通、船舶、電力設備、新能源、通信設備領域已經取得的競爭能力。培育很有希望的核電裝備制造業、數控機床、網絡技術產業。最近美國的制造業翹楚——GE公司總結發展經驗，從原CEO韋尓奇時代收益頗豐的金融服務業向傳統的優勢制造業回歸，美國在搞實業回歸，實業是什么？就是制造業，值得我們關注。金融服務業沒有強大的制造業實業為基礎是畸形的，尤其像中國這樣的大國是行不通的。
建議三保護和激發人民群眾中蘊藏的巨大創造能力
“高手在民間”，近年中國產生的新業態，崛起的具有國際競爭能力的新企業，例如，華為、騰訊、小米、阿里巴巴、聯想等都是由草根民營企業發展成具有國際競爭力的著名企業，幾乎都岀乎政府的規劃預料。
李克強總理提出“借改革創新的東風，在960萬平方公里大地上掀起大眾創業、草根創業的新浪潮”，我非常贊同。政府應營造鼓勵創新的社會環境，滿腔熱情扶持新生事物的成長。政府機構要進一步簡政放權，減少審批事項，減少對企業發展的干預和束縛。在財稅、金融政策上要有扶持草根創新企業發展的減負讓利政策。
專家、權威也要少當“九斤老太”，不要輕易否定新生弱小的創新，而要改革我們的評估辦法，讓各種新技術、新創意競相迸發。最近我到臺灣參加兩岸企業家峰會，參觀了一些臺灣的創新型企業，包括液晶顯示屏、精密機械和零件、芯片制造，都是在這20多年間由草根企業成長為處于世界同行業前列。
我在想同樣這些行業，我們起步并不晚，為什么我們沒能做到？也許原因之一是我們政府和專家干預過多，沒有形成全民創新、萬眾創業的社會氛圍。希望在“十三五”期間有更多創新型企業成長起來。
建議四改革對新能源的定價和補貼政策
應進一步釋放新能源發展動力，樹雄心，立壯志，建設世界最大的風光互補綠色能源基地，保持中國在綠色能源領域的領先地位。
中國的風電、太陽能產業已居世界前列，但現行的由政府制定固定的風電、太陽能標桿電價，其中高出當地燃煤標桿電價部分，由財政征收的可再生能源基金全額補貼的辦法，缺乏競爭機制，制約了風電、太陽能的發展規模，也使補貼資金難以為繼。
因此目前采用的由能源局分省份批風電、太陽能規模的計劃經濟辦法，導致計劃規模和地方發展新能源積極性嚴重脫節，出現了倒賣“路條”的現象，也削弱了企業不斷降低成本的積極性。
應該改革新能源的定價機制和補貼辦法，取消政府分省份批建設規模和“路條”，由市場來配置資源。可以考慮標桿電價和特許權招標結合的方式。風電雖然有了相當規模，但也僅占發電量的2%，太陽能發電僅占發電量的千分之六，但卻有10%左右的棄風，應盡快完善全國聯網，在更大范圍內消納可再生能源。
我國西北地區風能、太陽能豐富，又有大片荒漠土地，現有風電、太陽能發電已有1000萬千瓦規模，完全有條件建成3000萬千瓦以上的世界最大的可再生能源基地，送往東部負荷中心。在“十三五”規劃中尚缺乏像西氣東輸、西電東送這樣全局性的大項目，可以把3000萬千瓦可再生能源基地（包括送出工程）作為一個大項目列入“十三五”規劃。
在國際上也可樹立積極減少溫室氣體排放，履行減排承諾的良好形象。新能源沒有燃料成本，電價高于傳統能源發電主要是因為財務成本高，為促進新能源產業發展，可以考慮采用貸款定向降準，給予風電、太陽能產業優惠利率貸款；或者在電力行業試行碳排放交易，適度遏制煤發電，支持綠色能源發展，逐漸弱化單純依靠電價補貼的鼓勵辦法。
注：本文來源《中國經濟周刊》，發布于2015年1月12日
