秦海巖： 多措并舉掃清障礙 分散式風(fēng)電迎來春天
2018-04-23 13:15:31
摘要：日前，國家能源局正式印發(fā)《分散式風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》，從規(guī)劃指導(dǎo)、項(xiàng)目建設(shè)和管理、電網(wǎng)接入等五個方面進(jìn)一步完善了分散式風(fēng)電開發(fā)的政策與機(jī)制。
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應(yīng)該說，《辦法》的出臺適逢其時。目前，隨著我國風(fēng)電發(fā)展重心轉(zhuǎn)向中東南部地區(qū)，分散式開發(fā)將成為主要模式之一，這是由諸多客觀因素決定的：一是風(fēng)能資源具有分布廣、能量密度低的特性，更適合就地開發(fā)，就近利用，在處于負(fù)荷中心的中東南部開發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目更符合風(fēng)能資源稟賦，基本不受“三北”地區(qū)棄風(fēng)限電等問題的困擾。然而，這些地區(qū)地形復(fù)雜，多山地和丘陵，城鎮(zhèn)和人口相對密集，可供集中連片開發(fā)的區(qū)域越來越少，大規(guī)模開發(fā)模式越來越?jīng)]有用武之地。二是中東南部的分散式風(fēng)電已經(jīng)顯現(xiàn)巨大開發(fā)潛力。近些年，通過大量技術(shù)創(chuàng)新，比如風(fēng)輪直徑的加大、翼型效率的提升、控制策略的智能化、超高塔筒的應(yīng)用以及微觀選址的精細(xì)化等，提高了機(jī)組的性能，使低風(fēng)速風(fēng)能資源也具備了經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值。目前，年平均風(fēng)速5米/秒的風(fēng)電場，年等效滿負(fù)荷利用小時數(shù)也可以達(dá)到2000小時以上。在資源量方面，據(jù)國家氣象局評估，中東南部風(fēng)速在5米/秒以上達(dá)到經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值的風(fēng)能資源有10億千瓦，足可以滿足未來的開發(fā)需求。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，上述地區(qū)的風(fēng)電開發(fā)還有很大空間。以德國為例，到2017年底，德國全國的單位國土面積風(fēng)電裝機(jī)為155千瓦/平方公里，4個州突破了200千瓦/平方公里，而我國中東南部各省份中，作為我國低風(fēng)速重點(diǎn)區(qū)域的湖南、湖北、浙江、安徽等地都不到20千瓦/平方公里，潛力遠(yuǎn)未被挖掘出來。三是在政策層面，自2011年以來，國家相關(guān)部門已經(jīng)陸續(xù)出臺了多項(xiàng)有關(guān)分散式風(fēng)電開發(fā)的支持性文件，對電網(wǎng)接入、運(yùn)行管理等方面都做出具體規(guī)定。大力發(fā)展分散式風(fēng)電已經(jīng)萬事俱備，只欠東風(fēng)。
然而，就目前的情況而言，要真正開發(fā)好分散式風(fēng)電，還必須破解審批流程復(fù)雜、電網(wǎng)接入要求不明確、融資難、征地更難等現(xiàn)實(shí)問題。《辦法》正是緊緊抓住這些核心問題，圍繞簡化項(xiàng)目管理流程、降低項(xiàng)目投資門檻，完善對項(xiàng)目融資等方面的支持性政策，向分散式風(fēng)電開發(fā)釋放多項(xiàng)政策利好，可以說，它就是一本解決分散式風(fēng)電發(fā)展各類問題的“方法集”。
《辦法》進(jìn)一步規(guī)范了規(guī)劃編制工作。編制規(guī)劃屬于基礎(chǔ)性工作，可以起到增強(qiáng)市場信心、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等重要作用。《辦法》詳細(xì)規(guī)定了分散式風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃編制的流程和具體要求，并提出要結(jié)合實(shí)際情況及時對規(guī)劃進(jìn)行滾動修編，這將大大提高規(guī)劃編制的靈活性，使其更能反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，具有更好的前瞻性和指導(dǎo)性。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，按照《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》（國能發(fā)新能〔2017〕31號），分散式接入風(fēng)電項(xiàng)目不受年度建設(shè)規(guī)模限制。此外，為了避免出現(xiàn)“重開發(fā)輕消納，管生不管養(yǎng)”的現(xiàn)象，《辦法》要求各級電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)積極配合分散式風(fēng)電開發(fā)建設(shè)規(guī)劃制訂工作，提供本地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、潮流、新能源消納等相關(guān)信息，明確各并網(wǎng)點(diǎn)及其潛在接入容量等數(shù)據(jù)；并鼓勵分散式風(fēng)電等分布式發(fā)電建設(shè)條件好的市（縣）及地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)編制分布式新能源電網(wǎng)接入和消納的專項(xiàng)規(guī)劃。同時，《辦法》還特別強(qiáng)調(diào)，分散式風(fēng)電開發(fā)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格按照《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》對風(fēng)電建設(shè)規(guī)模的相關(guān)要求以及關(guān)于風(fēng)電預(yù)警管理的相關(guān)規(guī)定編制，不得隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。這意味著各地的規(guī)劃經(jīng)過公示后，若需要調(diào)整，則必須嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》確定的流程和要求，從而提高規(guī)劃制定程序的嚴(yán)肅性，確保規(guī)劃能有效落實(shí)。而按照相關(guān)規(guī)定，風(fēng)電投資紅色預(yù)警地區(qū)則不得新建風(fēng)電項(xiàng)目。
《辦法》簡化了管理流程。此前，核準(zhǔn)手續(xù)繁瑣一直嚴(yán)重阻礙著分散式風(fēng)電發(fā)展，沿用集中式開發(fā)的核準(zhǔn)要求和流程，導(dǎo)致效率低下，增加了前期成本。對此，《辦法》提出各地相關(guān)部門要針對分散式風(fēng)電項(xiàng)目的特點(diǎn)簡化工作流程，降低項(xiàng)目前期成本，并首次鼓勵試行項(xiàng)目核準(zhǔn)承諾制，即地方能源主管部門不再審查前置要件，改由企業(yè)按照要求提交項(xiàng)目申請報告書、項(xiàng)目核準(zhǔn)信用承諾書，承諾項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策、信息填報真實(shí)，承諾按照法律法規(guī)開展項(xiàng)目招標(biāo)活動，地方能源主管部門審核通過后，即對項(xiàng)目予以核準(zhǔn)。由此，項(xiàng)目核準(zhǔn)將從事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管，政府職能也從管項(xiàng)目向做服務(wù)轉(zhuǎn)變。此外，《辦法》還提出各地方政府要建立“一站式”服務(wù)體系，并鼓勵開發(fā)企業(yè)將位于同一縣域內(nèi)的多個電網(wǎng)接入點(diǎn)的風(fēng)電機(jī)組打捆成一個項(xiàng)目統(tǒng)一開展前期工作，辦理相關(guān)支持性文件。這是因?yàn)榉稚⑹斤L(fēng)電項(xiàng)目分散、單體規(guī)模小，只有進(jìn)行打包核準(zhǔn)，由政府部門提供“一站式”的服務(wù)支持，才能有效簡化前期手續(xù)，避免增加不必要的成本。
《辦法》采取多種措施化解融資難題。單個分散式風(fēng)電項(xiàng)目的規(guī)模小，投資成效相對較低，由大型開發(fā)企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資的傳統(tǒng)風(fēng)電投融資模式已經(jīng)難以適用于此類項(xiàng)目的開發(fā)。從某種意義上來說，發(fā)展分散式風(fēng)電要實(shí)行“全民總動員”，將項(xiàng)目開發(fā)與更多利益進(jìn)行捆綁，吸引更多開發(fā)主體參與，分散式風(fēng)電才能走得更遠(yuǎn)，這已經(jīng)在國外社區(qū)風(fēng)電發(fā)展中得到很好驗(yàn)證。為此，《辦法》鼓勵各類企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個人參與投資分散式風(fēng)電項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。文件還提出了擴(kuò)大資金來源的多項(xiàng)舉措：鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)探索以項(xiàng)目售電收費(fèi)權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機(jī)制；在農(nóng)民自愿的前提下，可以將征地補(bǔ)償費(fèi)和租用農(nóng)用地費(fèi)作為資產(chǎn)入股項(xiàng)目，形成集體股權(quán)，并量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；鼓勵各類基金、保險、信托等與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，探索建立分散式風(fēng)電項(xiàng)目投資基金；鼓勵社會資本采取混合所有制、設(shè)立基金、組建聯(lián)合體等多種方式，以PPP合作模式參與地方政府主導(dǎo)的分散式風(fēng)電項(xiàng)目投資建設(shè)。這實(shí)際上是建立了一個利益共同體，借助多方的力量解決單個開發(fā)主體資金實(shí)力不足的問題。但是，開發(fā)主體多元化則在一定程度上帶來了信用不足的問題，不利于項(xiàng)目融資。對此，《辦法》也提出了一系列應(yīng)對措施，比如，鼓勵項(xiàng)目所在地政府建立分散式風(fēng)電項(xiàng)目融資服務(wù)平臺，與銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)合作開展金融服務(wù)創(chuàng)新，如設(shè)立公共擔(dān)保基金、風(fēng)險補(bǔ)償基金等；鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)和個人提供建設(shè)分散式風(fēng)電項(xiàng)目的信用擔(dān)保。
《辦法》通過靈活的上網(wǎng)方式和完善的補(bǔ)貼撥付流程提高項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性。《辦法》規(guī)定，分散式風(fēng)電項(xiàng)目申請核準(zhǔn)時可選擇“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”或“全額上網(wǎng)”中的一種模式，自發(fā)自用部分電量不享受國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼，上網(wǎng)電量由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)仫L(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價收購。同時，《辦法》還明確“國家關(guān)于分布式發(fā)電的政策和管理規(guī)定均適用于分散式風(fēng)電項(xiàng)目”，這意味著分散式風(fēng)電項(xiàng)目也可以參與市場化交易，選擇就近向其他工商業(yè)用戶等銷售電量。因此，未來分散式風(fēng)電項(xiàng)目可選的商業(yè)模式包括全額上網(wǎng)、自發(fā)自用、余電參與市場化交易。其中，全額上網(wǎng)電量按照標(biāo)桿上網(wǎng)電價獲得收益；自發(fā)自用部分電量相當(dāng)于執(zhí)行的是終端銷售電價，要高于標(biāo)桿上網(wǎng)電價，理論收益更高，這也是《辦法》規(guī)定自發(fā)自用部分電量不享受補(bǔ)貼的原因所在；參與市場化交易的余電部分則按照略低于終端銷售電價的價格進(jìn)行交易，這個電價也會高于標(biāo)桿上網(wǎng)電價，收益仍然十分可觀。三種模式將使分散式風(fēng)電項(xiàng)目獲得收益的方式更加靈活，顯著提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。在這里，風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價實(shí)際上起到了托底的作用，以此確保分散式風(fēng)電項(xiàng)目能獲得合理的收益。目前，補(bǔ)貼是影響分散式風(fēng)電經(jīng)濟(jì)性的一個核心要素，此前的補(bǔ)貼拖欠嚴(yán)重增加了風(fēng)電企業(yè)的資金成本壓力。對此，《辦法》要求電網(wǎng)企業(yè)按月（或雙方約定）與分散式風(fēng)電項(xiàng)目單位（含個人）結(jié)算電費(fèi)和轉(zhuǎn)付國家補(bǔ)貼資金，按分散式風(fēng)電項(xiàng)目優(yōu)先原則做好補(bǔ)貼資金使用預(yù)算和計(jì)劃，保障國家補(bǔ)貼資金及時足額轉(zhuǎn)付到位。關(guān)于補(bǔ)貼，《辦法》特別強(qiáng)調(diào)，對未嚴(yán)格按照技術(shù)要求建設(shè)的分散式風(fēng)電項(xiàng)目，國家不予補(bǔ)貼，這里的技術(shù)要求實(shí)際上主要指的是“接入電壓等級應(yīng)為110千伏及以下，并在110千伏及以下電壓等級內(nèi)消納，不向110千伏的上一級電壓等級電網(wǎng)反送電”。因此，那些雖然接入110千伏電壓等級電網(wǎng)、但卻向上一級電壓等級電網(wǎng)反送電的項(xiàng)目不屬于分散式風(fēng)電項(xiàng)目，不能適用分散式風(fēng)電的相關(guān)政策。之前出現(xiàn)過打著分散式旗號，實(shí)際還是集中式的項(xiàng)目，這種項(xiàng)目存在政策風(fēng)險，可能導(dǎo)致拿不到補(bǔ)貼和無法順利并網(wǎng)。
《辦法》放寬了用地限制。按照之前的規(guī)定，所有風(fēng)電項(xiàng)目用地必須采取征用的方式，這牽涉到繁瑣的用地審批流程和高昂的征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，顯然不利于分散式風(fēng)電這類單體規(guī)模較小的項(xiàng)目開發(fā)。《辦法》則在這些方面有了重大突破，首次明確分散式項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)可使用本單位自有建設(shè)用地（如園區(qū)土地），也可租用其他單位建設(shè)用地開發(fā)分散式風(fēng)電項(xiàng)目，這將大大擴(kuò)大分散式風(fēng)電項(xiàng)目的用地來源，簡化用地手續(xù)審批流程，有效解決困擾分散式風(fēng)電開發(fā)的征地難問題。這里值得一提的是，在工業(yè)園區(qū)，與智能微網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合將是分散式風(fēng)電發(fā)展的一個重要方向，可以通過多種分布式電源的高效、靈活應(yīng)用，提高配電網(wǎng)對園區(qū)可再生能源發(fā)電的接納能力，實(shí)現(xiàn)大量分布式電源的接入。
《辦法》對電網(wǎng)接入工作做出了更具體的要求。首先，《辦法》將接入電壓等級由此前的“35千伏及以下”擴(kuò)大到了“110千伏及以下”，使得分散式風(fēng)電獲得了更大的消納范圍和更廣闊的裝機(jī)空間。其次，《辦法》還對電網(wǎng)企業(yè)的服務(wù)提出了具體要求，防止扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，它強(qiáng)調(diào)，地市或縣級電網(wǎng)企業(yè)客戶服務(wù)中心為分散式風(fēng)電項(xiàng)目業(yè)主提供并網(wǎng)申請受理服務(wù)，不得以政府核準(zhǔn)文件、客戶有效身份證明之外的材料缺失為由拒絕并網(wǎng)申請；電網(wǎng)企業(yè)為分散式風(fēng)電項(xiàng)目業(yè)主提供接入系統(tǒng)方案制訂和咨詢服務(wù)，并在受理并網(wǎng)申請后20個工作日內(nèi)，由客戶服務(wù)中心將接入系統(tǒng)方案送達(dá)項(xiàng)目業(yè)主，經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主確認(rèn)后實(shí)施。
大力發(fā)展分散式風(fēng)電，對于實(shí)現(xiàn)我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、加速中東南部等重點(diǎn)區(qū)域的能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程、為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力等都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。現(xiàn)在，《辦法》為我們掃清了體制機(jī)制障礙，資源和技術(shù)條件也已經(jīng)完全具備，業(yè)內(nèi)要做的就是積極行動起來，加大對分散式風(fēng)電的投資力度，讓分散式風(fēng)電在希望的田野上結(jié)出累累碩果，成為我國風(fēng)電發(fā)展的中堅(jiān)力量。（中國風(fēng)能協(xié)會 作者：秦海巖）
