葉澤：我國輸配電價改革評價與建議
2018-03-19 11:01:53
摘要：2016年國家頒布《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》。截至2017年底，我國省級電網輸配電價改革工作基本完成，除西藏外各省級電網輸配電價已全部批復。
2016年國家頒布《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》。截至2017年底，我國省級電網輸配電價改革工作基本完成，除西藏外各省級電網輸配電價已全部批復。2017年底，國家又出臺區域電網輸電價格、跨省跨區專項工程輸電價格以及地方電網和增量配電網配電價格的定價辦法（指導意見），以上四個定價辦法構成了我國輸配電價體系改革的基本政策框架。總體上看，我國輸配電價改革取得了顯著的成果。但是，考慮輸配電價的應用范圍和功能發揮程度，加上輸配電價成本分攤與監管等的復雜性，我國輸配電價改革還僅僅只是剛開始，還有許多關鍵環節和因素需要總結、完善和進一步改革。
一、當前我國輸配電價改革的成效
1.明確了輸配電價的定價方法。政府對具有自然壟斷屬性的電力商品進行包括定價在內的價格管制，是計劃經濟也是市場經濟條件下政府管理經濟的基本做法，國外有非常成熟而具體的政府定價方法和政策。1995年我國《電力法》提出了“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”的原則。2003年“電價改革方案”的三個實施辦法中提出了成本加收益的定價方法，但是沒有出臺具體細則和組織實施。這次輸配電價改革中，國家首次提出相對完善的準許成本加合理收益定價辦法及操作規則。在這個基礎上，2017年底又出臺了區域電網輸電價格、跨省跨區專項工程輸電價格以及地方電網和增量配電網配電價格的定價辦法（指導意見）。四個辦法提出了適用于目前所有輸配電經營領域的輸配電價制定的不同方法，如表1所示。
表1我國現行輸配電價體系定價方法
2.基本實現省級電網輸配電價改革的全面覆蓋。2014年底深圳輸配電價改革試點以來，省級電網輸配電價改革按照國家政策指導與分省試點制定相結合的原則，積極又穩妥地推進和實施；在較短的時間內，基本完成了改革任務。截至2017年底，全國各省級電網均進行了輸配電價改革。除黑龍江、蒙東地區、新疆（含新疆生產建設兵團）以及西藏等四地暫未公布輸配電電價外，其他各省級電網均已先后向社會公布國家發展改革委審核后的輸配電價政策。
3.降低了輸配電價和用戶用電成本。根據已經批復的輸配電價結果，各省（市、區）輸配電價絕大多數有不同程度的降低。國家發展改革委發布數據顯示，這次輸配電價改革共核減與輸配電業務不相關或者不合理的成本費用達到1180億元，平均核減比例為14.5%。與購銷價差比較，實施輸配電價改革后的平均獨立輸配電價減少近1分錢/千瓦時，32個省級電網準許收入減少約480億元。國家將輸配電價改革的降價空間全部用于降低終端電力用戶尤其是工商業用戶的用電價格，降低了企業的用電成本。
二、輸配電價改革存在的主要問題
考慮到省級電網輸配電價改革已經基本完成，而且對其它三項改革有基礎和示范作用，下面主要以省級電網輸配電價改革為對象，分析和說明當前我國輸配電價改革中存在的不足和問題。
1.輸配電價的分類過于簡單。
為了使電價更加準確地反映用電成本，國外輸配電價體系的設計一般在結構上至少分為接入（或接出）價格和電網使用價格（類似于我國目前的省級電網輸配電價）兩個部分，并以兩部制為核心，在基于用戶電壓等級分類的基礎上，綜合考慮用戶用電特性（如用戶負荷特性、用電時段、規模與密度等）以及輸配電阻塞特性等因素，另外，還提供多種電價方案供用戶選擇。相比較國外的做法，目前我國輸配電價改革形成的分省分電壓等級的輸配電價是最基礎的輸配電價，沒有根據用戶用電特性和輸電阻塞情況進行細分，從價格機制的角度評價，反映實際成本或機會成本不夠，發揮的作用還十分有限。
2.定價目標不清晰和不統一。
輸配電價改革的主要目標應該是使電價反映用戶的真實用電成本和投資者的機會收益，在促進資源最優配置的同時，促進電網開放和電力市場改革，不同層次的決策主體及相關利益主體必須分享共同的目標。但是，實際定價過程中，中央和省級政府部門以及電網企業之間定價目標并不清晰和統一。國家的目標是控制和規范成本和收益，對應的方法是準許成本加合理收益。省級政府的目標是降低價格，對應的方法是價格上限法，即不管實際成本大小，只能在原來購銷差價的基礎上降低價格。電網企業的目標則是實現準許收入最大化，而不是獲得準許收益；電網企業理解的管制定價方法似乎是收入上限法。決策主體及對決策結果有影響力的相關利益主體在定價目標上的不一致導致定價辦法本身存在明顯缺陷。
3.定價辦法存在的問題。
第一，準許成本和有效資產等核定范圍比較籠統。如《定價辦法》將輸配電準許成本分為折舊費、材料費、修理費、職工薪酬以及其他費用等五類，并以這五類成本為基礎進行成本歸集、核算與調整。同目前國外按業務項目進行成本精細劃分與核定的方式相比較，這種成本分類方式還比較粗放，既不能保證最終核算出的輸配電價準確體現成本，同時也不利于對各項業務成本項目實施有效監管。第二，沒有考慮成本或資產的使用率。目前準許成本和有效資產等主要只考慮成本或資產是否與輸配電業務直接相關，卻沒有考慮成本或資產的使用情況，低使用率的成本全部記入準許成本，或使用率的資產全部作為有效資產，必然誘導投資過剩。第三，準許收益率核定規則不明確。目前的定價辦法允許準許收益率在較大范圍內變化，但是，對如何在這個范圍內取值卻沒有具體規定。理論上，輸配電阻塞情況是決定準許收益率大小的重要指標，如果輸配電阻塞嚴重，則應該選擇較高的準許收益率；反之亦然。但是，定價辦法中沒有具體規定，也沒有做相應的要求。第四，準許收益沒有形成閉環控制機制。①準許收益用絕對指標和相對指標衡量不明確和不統一，定價辦法中雖然使用相對收益即準許收益率，但是卻沒有對實際年度收益率的評價制度，監管周期內輸配電價調整的規則中也沒有強調和使用這個指標，而是使用了投資差異等指標。②由于實際經營數據與核價時的預測數據的差異所造成的電網企業準許收益（權益收益率）差異沒有控制或調校機制。由于實際數據與核價參數會有差異，實際收益率與準許收益率也會有差異，如果不進行年度實際收益率與準許收益率比對，準許收益定價規則就失去了意義。這種情況也適用于準許成本的分析，如果不對實際發生成本進行是否符合準許條件的界定，準許成本規則也失去意義。因此，準許成本與準許收益都沒有形成閉環控制機制。
4.第三方參與機制沒有建立起來。
由于輸配電成本監審以及評估執行工作具有很強的專業性，目前這項工作基本上是由國家委托省級電網企業之間交叉完成。省級電網企業同屬于一個母公司，在制度上不能夠保證公正性。在這種情況下，不管政府說成本監審如何有效，剔除了多少無效資產和不合理成本，仍然缺乏公信力。由于政府人員控制和評估的專業性，由政府價格主管部門評估輸配電價執行結果也不可行。在這種情況下，國內外的通行做法是引入第三方參與機制。目前的定價辦法對實際投資、成本、電量等與核價投資、成本和電量等發生的差異及準許收益缺乏第三方評估機制，甚至缺乏評估機制。
5.政府自由裁量權大。
雖然定價辦法中對輸配電準許成本以及有效資產的存量部分和增量部分核定均做出了詳細規定，但是許多核價參數規定可選擇的范圍大，如非政策性有效資產權益準許收益率可在國家10年期國債平均收益率（2.5%左右）基礎上加上不超過4%的范圍內選擇，這意味著權益收益率的選擇范圍為2.5%～6.5%，最大值是最小值的近2.6倍。可見，可選擇范圍的核價參數越多且對應范圍越大意味著最終測算出來的準許收入最大和最小值的差額越大，電價可選擇空間也越大。
6.容易誘導電網企業的策略性行為。
由于準許成本和準許收益僅僅只針對預測的經營數據而不是實際經營行為和結果，電網企業可以采取自身利益最大化的策略性行為，以獲得相對偏高的電價水平，獲得超過準許收益率的實際收益。
三、我國輸配電價完善和深化改革的建議
與國外輸配電價政策和電力體制（市場）改革的需要相比，我國輸配電價改革不僅要完善，還要繼續深化。下面主要針對省級電網輸配電價改革提出六點建議。
1.明確和統一輸配電價定價目標。
中央政府要在定價辦法中強調準許收益率的核心價值，突出準許成本和準許收益（率）的閉環控制機制。地方政府不能以純粹地降低電價為目標；一方面要求加大電網投資，另一方面又要求降低輸配電價，這是相互矛盾的。電網企業要主動適應輸配電價改革及電網開放所帶來的商業模式的轉變，逐步放棄收入最大化目標，以政府事先核定的準許收益（率）為財務目標。
2.建立基于準許收益率的評估與調整制度。
目前的輸配電價改革無論在辦法還是在執行上主要集中事前定價這個階段，而實際上，目前國家批復和公布的各省輸配電價其實只是預收電價或預收電費，年度經營結果產生后還需要根據事先確定的準則其中主要是準許收益率進行評估和調整。有三種情況，一是實際收益率與準許收益率相等，則不做調整；二是實際收益率與準許收益率有差異，但是，差異不大，這時通過平衡賬戶制度將差異結轉到下個會計年度進行調整，保證當年企業實際收益率等于準許收益率，但是，不調整已經核定的次年度的輸配電價；三是如果實際收益率與準許收益率相差較大，則把差異結轉到核價時次年的準許收入中，重新計算并調整次年的輸配電價。要建立這樣的評估與調整制度，這種制度真正反映了準許成本加合理收益定價方法的內在規定，也避免了企業的策略性行為，具有多方面的效果。工作制度建立起來并正?；?，有第三方參與機制的配合，工作量也不會很大。
3.針對不同情況設計參數和確定參數標準。
如在準許收益率標準確定上，輸配電阻塞嚴重或電網投資不足的省可取較高投資回報率，電網投資過剩的省則要取較低的投資回報率；甚至可以對特定類別的資產確定不同的投資回報率，以刺激電網投資。假設農村配電網投資不足，則可以提高相應資產的投資回報率；有些輸電線路經常出現阻塞，也可提高相應資產的投資回報率。在材料費、修理費的標準確定上，山區多的省與以城市電網為主的省或市的輸配電網資產結構與規模有較大差異，材料費、修理費標準也就應該不同；沿海省經常遭遇臺風，臺風對電網的損壞較大，因此，沿海省的材料費、修理費標準應該比內陸省更高。
4.制定基于設備利用率的有效資產定價辦法。
如果只核定準許成本而不核定有效資產，準許成本加合理收益的定價方法會導致投資過剩效應。建議在“相關”和合法（規）的基礎上，再按“有用”和“有效”四個標準界定有效資產。“有用”是指線路或設備必須是已經投入使用的資產；“有效”是指線路或設備能夠降低供電成本或提高供電服務質量，而且其利用率必須要達到設定水平。如果資產不符合“有用”的條件，將不能計入定價成本（以折舊形式體現）或作為有效資產；如果資產不符合“有效”的條件，則只能將相關固定資產按照其利用程度折算比例計入定價成本和作為有效資產。顯然，有效資產進行界定的前面三個標準相對簡單，較為復雜的是“有效”標準的使用。原則上，可根據設備投入使用的年限，考慮適當的超前性和備用標準，為設備經濟壽命期各年確定不同利用率標準，超過標準的全部計為有效資產，達不到標準的則按比例扣減有效資產。
5.建立專業性的第三方成本監審與評估制度。
建立專業性的第三方監審機構對輸配電各業務項目成本進行嚴格監審與評估是目前國際上的基本做法。例如，美國加州等能源管制委員會專門委托成立第三方監審機構對所在州電力公司輸配電成本按照業務項目類型進行嚴格監審，在具體操作上首先由電力公司提出下一監管周期公司各項業務成本預測數，然后州能源管制委員會委托第三方監審機構對電力公司提出各項業務成本預測數進行逐條審核，并將審核意見提交給州能源管制委員會，最后，州能源管制委員會根據電力公司提交的成本預測數和第三方監審機構的審核意見做出最后的審核意見，并給出成本審核結果的理由。最終由州能源管制委員會向社會公布對電力公司準許收入調整審核的最終情況。隨著輸配電價改革的深入推進，建議我國政府主管部門按照政府購買服務的思路，將輸配電業務成本監審和電價評估這兩項業務向社會招標，提出專業性的要求，委托有能力的第三方監審機構完成。
6.輸配電價多樣化改革。
長遠來看，在管制電價的框架內，還需要按公平性原則對輸配電價的結構進行細分，至少分為接入或接出電價和一般輸配電價；按效率性原則引入基于負荷率的輸配電價，負荷率高的用戶的單位輸配電成本相對較低，應該獲得較低的電價；按調節性原則引入分時輸配電價，包括季節性輸配電價和峰谷輸配電價。在市場電價的框架內，要探討節點輸配電價和輸電金融權改革。（原文首發于《電力決策與輿情參考》2018年1月26日第四期）
