摘要：梳理2018年的光伏乃至整個可再生能源盤子，“531新政”無疑是最熱的話題。
梳理2018年的光伏乃至整個可再生能源盤子，“531新政”無疑是最熱的話題。
新政如巨石擊水。有媒體做過新政出臺后的行業信心調查：近八成無信心，超四成想轉行，更有甚者用“哀鴻遍野”形容新政推出后對光伏行業之影響。
為應對業界的軒然大波，國家有關部門5月31日同步刊發新政解讀文章，幾乎是10日之內，召開行業協會與企業座談會、召開新聞發布會，釋放出與新政同樣堅定的信號：國家發展光伏的方向堅定不移。
半年過去，當時仿佛沸騰到爆的業界情緒、“損失超萬億、250余萬人就業受影響”的駭人大話已跌落凡間，自詡“自掛東南枝”的同樣悄無聲息。隨著光伏行業上市公司半年財報的陸續披露，光伏行業儼然一派海晏河清。
時至今日再說平價，行業內外倒有了更多的平心靜氣……
“531新政”無非比業界想象的來得更早些，而早些恰恰體現了國家政策應有的前瞻性。取消國家補貼，實現平價上網，在光伏圈大伙兒心知肚明，只是對時間選擇上各有思量。
“531”節點早焉，晚焉？
花開兩朵，各表一枝。
先說光伏發展的必然。黨的十九大提出了推進綠色發展和生態文明建設，做出發展清潔能源產業的戰略部署。這也決定了新時代的能源工作具有的兩個明顯特點：既是綠色發展的重要組成部分，又是實現綠色發展的重要保障和支撐，在建設現代化經濟體系中有著特殊的地位和作用。
推進能源轉型，實現綠色發展，是國策，亦是時代選擇。習近平總書記指出，綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求。重點是調整經濟結構和能源結構，培育壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業。領悟這些重要論述，便會明白：調整能源結構，就必須發展光伏等可再生能源。
再說光伏發展潛在的風險。2016年8月，習總書記視察國家電投黃河水電太陽能電力有限公司西寧分公司。總書記對青海依托日照充足、光熱資源富集等優勢發展清潔能源取得的成績表示肯定。同時深刻指出，發展光伏發電產業，要做好規劃和布局，加強政策支持和引導，突出規范性和有序性。
毋庸置疑，“規范性和有序性”應該是總書記講話的核心要義之一，進而言之，不規范、無序已經成為光伏行業亟待關注并需解決的問題。
事實上，經過近10年的躍進，中國光伏在實現跨越發展的同時，也潛在著相當的風險。正如有關專家指出，多年來成就的光伏盛宴實質上并不只是因為光伏行業本身對社會財富產生了增益，還因為國家信用對補貼的擔保形成的盈利預期吸引大量的資金涌入而產生。
有數字統計，目前全國累計光伏企業補貼缺口突破1200億元。從某個意義上說，這1200多億的補貼缺口，帶動了逾萬億左右的資金投入。目前光伏上市企業的負債率基本上都在70%以上，保守估計這1萬億資金里面至少應該有3000億到5000億是各類債務。
用一個債務去放大產生更大的債務，顯然，這是一個不可持續的過程。把新政簡單地稱之為“急剎車”、甚至“亂作為”明顯對行業深層次的問題缺少了深度思考、戰略眼光。光伏行業此種模式的粗放生長，應該是到此結束！光伏業內存在的缺乏管制、亂象較多的問題，不夠規范和有序是問題的主要根源。
靠補貼來扶持的行業與風險也靠得最近。100多年前發生在英倫的故事殷鑒不遠。法國經濟學家弗雷德里克.巴斯夏在《和諧經濟論》里對此有詳細講述。
從1845年開始，愛爾蘭發生大規模的饑荒，有幾十萬人餓死，饑荒的原因并不在于連續幾年的歉收，真正的罪魁禍首在于1815年頒布的《谷物法》。
該法規定對外國糧食進口征收很重的關稅，而對國內的糧食出口卻給予很高的補貼。
這樣一來，英國就不能通過進口糧食來彌補國內的歉收。相反，國內已經很短缺的糧食卻被商人拿來出口，賺取高額補貼。從而導致了災難性的后果。
1846年，《谷物法》被廢除，英國也真正走向了自由貿易主義的道路。
就在眼前，德國因光伏補貼問題，引發光伏市場低迷至今，本土光伏企業不到2年時間全線崩盤。來者可追，行業要健康發展，須為之計深遠。
補貼，從根本上講，既是一種扶持，也是一種政策導向。但任何一個行業，靠補貼去發展和維護都不可持續。為光伏提供補貼是為了最終取消補貼。國家取消補貼的實際行動是產業發展的必然結果，是趨勢使然，體現了國家政策應有的前瞻性，發揮政策的導向作用。
我國的光伏產業有今天的體量與優勢，政策扶持功不可沒。但要實現光伏產業高質量的發展，提升行業的內生動力，補貼政策的驅動必須降溫，轉而要靠新政的倒逼效應推動實現行業新一輪洗牌，打壓部分非理性的擴張，避免造成產能新的過剩。
新政的出臺時間僅比業內預測提早不到一年的時間。早乎哉？不早也！
光伏平價上網趨勢日漸明朗
光伏告別補貼，推動平價上網，既是大勢所趨，也是我國光伏產業自身發展的結果。
在可再生能源中，光伏以其可獲得性強的優勢而備受關注。近年來，國家出臺了一系列有效政策措施，實現了光伏行業快速發展。2017年光伏發電達到1182億千瓦時。光伏產業已經成為我國為數不多、可以同步參與國際競爭、并達到國際領先水平的戰略性新興產業，成為推動我國能源變革的重要引擎。
光伏產業體系占據全球新能源產業鏈的主導地位。我國多晶硅、硅片、電池、組件、逆變器等光伏主要產品產量均連續多年位居全球首位，并持續占據較大市場份額，中國產品在2017年的全球產量占比中：多晶硅占55%、硅片占83%、電池片占68%、組件占71%、光伏應用市場占47%，各環節產量前10名的企業中有半數以上位于中國大陸。
今年多晶硅有望占到全球的60%。在“一帶一路”倡議引導及國際貿易保護倒逼下，我國光伏企業的“走出去”步伐也在不斷加快。
產業技術成為推動行業發展的重要引領。光伏制造企業普遍加大高技術研發投入。近三年來光伏組件轉換效率提高明顯，單晶和多晶電池光電轉換效率已分別達到20.2%和18.6%，高效電池達到21.3%和19.2%，均為世界領先水平。
與此同時，成本實現大幅下降，國內第三批領跑者基地中標電價相比同期的光伏標桿電價降幅在31%-40%，同比2016年領跑者下浮40%左右，青海兩個基地中標電價已經低于當地煤電標桿上網電價。耗電成本急劇下降。
2007年，生產1公斤多晶硅料平均耗電180千瓦時，2018年平均耗電50千瓦時，個別企業甚至達到了25千瓦時。國內光伏企業在國外資源、政策較好的中東地區甚至投出了1.786美分/千瓦時的破紀錄價格。
在技術優勢領先世界的同時，光伏產業對經濟發展的保障和就業拉動作用愈加明顯。與此同時，“光伏+”模式有效實現了各類社會經濟資源的綜合利用。
一方面分布式光伏打破傳統的能源集中供應模式，實現了電力供應和需求精確對接，使閑置屋頂等場址資源產生價值同時，也節省全社會輸配電網投資成本。2017年夏季，合肥、嘉興（安徽、浙江兩省2017年分布式光伏增速位居全國前兩位）等分布式光伏裝機規模較大城市，在用電負荷創歷史新高的情況下，未進行大規模電網改造和需求側管控措施就安然度過夏季高溫，光伏頂峰的作用初步顯現。
另一方面，從各能源結構特性看，光伏發電設施適合建造在荒漠、荒坡、廢棄土地之上，并且可以采用漁光互補、農光互補等多種形勢，體現廢棄、閑置土地資源綜合利用和治理的良好效果。
光伏產業的技術進步成為推動產業發展和平價上網的核心因素。從2010年到2017年，僅太陽能光伏發電成本就下降了73%，預計未來10年太陽能光伏發電成本在現在基礎上將下降60%。
隨著成本不斷降低，發電經濟性日益提升，作為戶用系統已走進千家萬戶，并催生出更多新興市場，光伏產業實現發電側平價上網的趨勢更加明朗。如晶科、比亞迪、正泰等業內大佬，企業發展的動能早已轉換，面對新政表現淡定。補貼的取消，類似一場“加冕”，真的成了輿論所稱光伏行業的“成人禮”，意味著為有技術、有實力的企業展現出更大發展空間。
當前，以風能、光伏為主的可再生發電成本已經接近于常規電價。我國的可再生能源發電成本近年來降速也非常明顯，逐步接近煤機、核電的發電價格，呼喚推動可再生能源平價上網的新機制、新動能，亟待出臺系統的、可操作性強的平價上網政策。
從這個意義說，新政的出臺，既是推動光伏平價上網的必然，也是一股推動光伏向前的力量。
如何讓更多光伏企業活得更好
講到讓企業活得更好，一個“活”字自然令人想起上世紀90年代曾風靡一時的新聞名篇《少數企業死不了，多數企業活不好》（詹國樞先生代表作），文章至今已20余年，但文章的主題與今天光伏行業面臨的問題并不違和。
黨的十九大報告指出，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”，既是堅持新發展理念恪守的基本原則，也是我國推動新型工業化、主動參與和推動經濟全球化進程的必然選擇。從根本上說，企業的生死是市場配置資源的結果，是企業自身發展之使然。哈姆雷特那婦孺皆知的獨白，而今同樣在光伏行業隱然作響。
任何一個政策的出臺都不是為了讓企業死掉。但不適應新政出臺后的新形勢，有的企業卻真的難以為繼。
國家發展光伏的方向堅定不移，對光伏發展的支持毫不動搖。“531”新政推出以來，無論是國家能源主管部門的強力發聲，還是地方各級政府相繼推出的扶持措施，無不表明了支持光伏發展的堅定態度。
新政的正效應正在逐步顯現。2018年上半年，光伏企業年報顯示，多數企業凈利增長，新政倒逼各企業加大“出海”力度，海外市場成為光伏企業新的增長極，盡管新政的影響或將持續釋放，但是業界普遍認為新政給整個光伏行業帶來的全面的整合和洗牌是積極和正向的。
去年前三季度，我國可再生能源裝機達到創紀錄的7.06億千瓦，同比增長12%，其中光伏裝機達到1.65億千瓦，新增裝機0.35億千瓦，光伏電站不出所料地腳步放慢，新增1740萬千瓦，同比減少37%，分布式同比增長12%，繼續保持較快速增長。整個光伏行業呈現出市場規模穩步增長的態勢。
與此同時，國家能源局著力擴大光伏發電消納市場、減少棄光限電的專項行動收到成效。棄光現象明顯緩解。去年前三季度全國棄光電量40億千瓦時，同比減少11.3億千瓦時，棄光率3%，同比下降2.7個百分點。全國僅有3個省區棄光率超過5%。
即便如此，仍有光伏企業認為新政是“急剎車”，甚至認為造成了“車禍”，“損失數千億”、產生了“系統性風險”云云。
事實是，這些聲音無一不是基于對當下我國光伏產業蓬勃發展、領先世界這個基本事實的認知之上，無一不是建立在光伏產業“高歌猛進”、進中有憂的分析之上，無一不是建立在技術進步迅速、發電成本降低不僅要看齊煤電、甚至媲美水電的分析之上……
那么，我們很自然的問題就是：一個設備制造、系統應用已處于全球領先水平，從核心原材料到主要設備、主要產品、系統集成、規模均具世界第一的產業，還需要國家的補貼？一個發電成本低于煤電、比肩水電，未來數年有望成為“人類生產能源最低發電生產方式”的行業對國家幾毛錢的補貼心心念念耿耿于懷？
當然，任何“新政”作為一種制度安排，都具有實踐和時間的屬性，無疑都有其固有的不足。正如錢穆先生在《中國歷代政治得失》中所言“就歷史經驗論，任何一制度，絕不能有利而無弊。任何一制度，亦絕不能歷久而不變。歷史上一切已往制度俱如是，當前的現實制度，也何嘗不如是？”。
“531新政”對推動我國光伏產業高質量發展功效已顯，無疑將持續發力，助推產業升級。但在出臺過程中，前期調研可以更加深入周密，企業意見應更加廣泛、充分吸納，政策實際影響、企業必要的適應調整的考量以及對輿論引導等各個方面，可以考慮的更周全、做得更好，讓新政的正效應發揮的更全面、更充分。
我國經濟發展進入了新時代，光伏產業也進入了新時代。新時代一個基本特征就是經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。
實現光伏產業高質量發展、可持續發展是新時代光伏產業發展的必然選擇、必由之路。光伏高質量的發展應該是貫徹新理念的發展，是集約高效的發展，是優化協調的發展和改革創新的發展。
應該看到的是，這些年來隨著光伏發電的迅猛增長，有些地方也出現了嚴重的棄光限電問題；個別地區鋪攤子現象嚴重，形成了新的產能過剩；光伏補貼壓力日益加大，各種矛盾和問題愈加突出，與光伏產業持續健康的高質量發展相距甚遠。
推動光伏更高質量、更高水平的發展，決不是一個531新政就能解決得了，也遠非企業的“你死我活”那樣簡單。還需要政策、體制、機制的綜合發力，特別是企業自身的創新發展，增強核心競爭力。
光伏行業未來如何健康發展
首先，要加快技術進步。
技術進步是推動光伏高質量發展的核心力量。實現光伏行業的健康發展，技術進步是核心要素。我國光伏行業在國際上的領先地位，得益于技術進步，今后要順利實現平價上網，實現高質量發展，根本的還是要靠技術進步。
國家層面要推出支持和鼓勵光伏企業加快技術進步的舉措，通過科技專項、專門資金進行扶持引導。發揮政府在推進能源科技創新方面的組織、協調、服務功能，全力推動光伏產業技術革命。企業更要把技術創新、管理創新作為專注點，發揮企業在技術進步中的主體作用，通過技術進步降低成本、增強內生動力，提升競爭力。
第二，要強化市場監管。
取消補貼不是取消監管。新政的推出，根本目的是為了實現光伏的高質量發展，提升行業的內生動力。隨著補貼的取消，對無補貼的光伏項目發展，相關部門更應各負其責，特別是在總體規劃和布局開發上要做到監管更嚴、更到位。
能源監管機構要加強光伏的規劃監管，在規劃制定時提出監管建議，協助主管部門結合能源、電力發展總體規劃和電網消納能力統籌科學開展規劃制定；加強規劃執行的監管，確保規劃執行的剛性；建立規劃執行監管后評估機制，推動規劃按照實際情況定期開展滾動修訂，確保規劃的科學性和權威性。強化對光伏產業運行監管，當前要著力解決好并網接入和棄光問題，提高光伏行業發展效益。
國家能源局對山東某市無需國家補貼光伏項目開發建設的回函表明，鼓勵支持各地出臺新的政策，但要“根據接網消納條件和相關要求”。
地方政府有了充分的權限組織無補貼項目的實施，并非各地可以任性而為，防止重蹈“一放就活、一活就亂”、“老問題沒根治新問題又來了”的老路，更要杜絕“只放不管”的現象發生。
第三，降低非技術成本。
政策是決定非技術成本的關鍵。當前一個普遍的現象是：海外光伏的度電成本或光伏總標價非常低，但這些國際項目照樣被國內企業拿到。同樣是中國企業，采用中國技術、中國EPC、中國組件，為什么在國外的成本就比較低，而國內的成本就明顯偏高？
有測算表明，非技術成本占包括光伏在內的可再生能源總成本的30%左右。非技術成本主要包括融資成本、電網接入成本和土地稅費等方面。對光伏來說，并網難始終是困擾可再生能源發展的瓶頸。
曾有業內人士稱，不要說電網不允許，單就在電網許可的情況下，并網的時間成本、經濟成本同樣是一座高山。而光伏電站自建的輸電設施，即便國家有關部門出臺了回購政策，回購比率仍在個位數。這就需要政府有關部門機構真正從為光伏發展營造良好營商環境的高度出發，構建健康的市場化競爭機制，努力促進非技術成本的降低，給投資者未來可持續的市場發展容量。
能源監管機構應加強光伏發電項目的并網接入監管，統一光伏并網接入標準，明確接入系統投資界面，督促電網企業出資建設外部接入工程，減輕光伏企業負擔。加強光伏發電全額收購監管，督促電網企業按照相關規劃，加強電網建設，提高電網消納可再生能源能力。加強光伏電費支付和補貼撥付監管，督促電網企業及時足額結算上網電費并轉付補貼資金。
第四，加快建立各類市場交易機制。
完善強制交易政策研究進程，積極支持地方政府出臺相關激勵和支持政策，以強制配額提高可再生能源發電的消納水平，促進降低發電成本，進一步化解對補貼的依賴。
加快推進綠證強制交易工作，增加可再生能源補貼資金來源，促進補貼壓力轉移及利益優化分配。加大電力體制改革力度，切實推動分布式發電市場化交易試點。分布式光伏的規模控制適當放寬。
加快統一的碳排放市場建設，引導市場形成合理價格碳資產并可以具備較好的流動性，對清潔能源發電創造新的收入渠道，緩解補貼缺口壓力，同時綜合考量光伏項目的建設時間、運行效益、管理水平等綜合因素，確定存量拖欠補貼發放時序，努力縮短補貼發放周期，使“531新政”的紅利盡快惠及被拖欠的光伏企業。
“東邊日出西邊雨，道是無情卻有情”。531新政在取消補貼的同時為光伏產業的高質量發展拓展了新的空間。光伏行業完成“去產能”后，一批優質企業將會獲得更大市場空間，推動主要設備價格下降，加速實現光伏平價上網。可以堅信，隨著各方的綜合施策，新政對光伏行業發展正向的倒逼效應將進一步顯現。（來源:能源雜志 作者:盧延國/作者系國家能源局浙江監管辦公室黨組成員）
